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第三，改革符合中国特色社会主义民主政治发展的根本规律，即坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。

[23]依前述标准，有学者认为公共财产至少包含两类：一是每个人都有绝对的自由去使用的，如空气、阳光等资源，它们不构成法律上的财产，更无论所有权归属问题。[80]参见李蕊：《社会效益债券：政府购买社会服务的法律制度创新》，《江西社会科学》2018年第1期。

[55]故而在国有私物的取得、转让、使用过程中，并不能完全对私法原则和规范施以援引适用。要而言之，社会力量可以有条件的建设、经营公共设施，但公共设施之公物属性不会改变。[50]这里主要着眼于权利(力)配置层面进行阐释，政府与市场是不能截然分开的，政府的产权、投资经营管理、交易、调控、监管等都与市场紧密交织在一起。通过建立相关数据比对和分析模型，形成数据之间的联通和关联。否则就等于剥夺了民众生而享有的对公共资源的使用权利，[59]使其成为由小众人群所独占享用之财产。

公共信托领域中，政府受全体国民之委托，为了全体国民的共同利益对特定公共财产进行分配和管理，其作为受托人负有守护该财产的信义义务，但不具有随意处分以及利用其向国民收取费用之权利。国家所有如何行使，全民是否具备分享公共财产的法律资格，其分享的正当性何在，凡此种种问题，法律却无明确规定。宪法规范中所涉公共财产表达的不仅在于财产的公共服务功能，更在于财产的权利归属。

法国行政法中行政主体的财产包括行政公产与私产。[80]参见李蕊：《社会效益债券：政府购买社会服务的法律制度创新》，《江西社会科学》2018年第1期。[67] 对与民众生存或日常生活息息相关的公众用公物如绿地、广场、道路等，国家须积极行使管理职能，保障有需要的社会成员在不影响公益之前置要件下，于合理范围内自由进行非排他性使用。[21]为化解抽象概念的空洞化和个别方法论所带来的碎片化困境，[22]肯綮之处在于对公共财产施以类型化分析，进而着眼于公共财产的具体类型，研判其公有产权之配置。

[81]着眼于现行人民代表大会的政治框架，需要不断探索完善协商式民主，通过客观、理性地审议、讨论和对话，促使公民、组织以及不同的利益团体等能够彼此了解并尊重对方的主张和诉求，进而基于理性审慎的协商，以公共善治的实现为目标，达成立法和决策的共识。【注释】 *中国政法大学民商经济法学院教授、博士生导师 基金项目：国家社会科学基金项目(18VSJ061)、北京市社会科学基金项目(18FXB009)、中国政法大学钱端升杰出学者支持计划资助项目(DSJCXZ180408) [1]产权是一种包含物权、债权以及由此衍生出的各种具体权利的复合财产权利。

而公众用公物则是行政主体支配之下供公众使用的公共设施，如道路、桥梁、绿地、广场等，即日本所称的公共营造物，此类公共设施一般由国家向社会开放提供，在使用时公众一般不需要获得许可和支付费用。为有效拱卫公有产权公共性和社会性特质之彰显，受托人之责任必须也只能由政府担负。[26] Joseph L. Sax, The Public Trust Doctrine in Natural Resources Law: Effective Judicial Intervention, 68 Michigan Law Review, 484-485(1970). [27]参见邓峰：《国有资产的定性及其转让对价》，《法律科学》2006年第1期。其中公务用公物是指为执行公务之目的、由行政主体支配和使用的行政财产。

美国学者诺斯教授曾指出，对水域和湿地等公共资源的私有化并不能助益于利用效率的提高。伴随着公共管理体制创新，我国公物管理的发展趋势之一是民营化，然而所谓的公物民营只是基于公物管理权的委托而产生的具体公物管理行为的民营化，而非公物管理权本身归属之转移。[63]故而政府在公物管理中对公物用途之变更处分要严格遵循法律保留原则，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定，同时行政权的行使必须有法律授权。(3)要依托大数据恰当实现政府和民众分权。

尽管《宪法》第12条已然明定社会主义的公共财产神圣不可侵犯，但缘于宪法解释学的缺失，检视既有立法，除却《中华人民共和国刑法》第91条，对何为公共财产鲜有明确厘定。对此类资源的利用应以无偿为原则，所需支出主要由政府财政负担。

国有私物收益的全民共享应涵盖两个层面的内容：一是依托市场机制于初次分配过程中实现共享。国家所有如何行使，全民是否具备分享公共财产的法律资格，其分享的正当性何在，凡此种种问题，法律却无明确规定。

[57]参见程雪阳：《中国宪法上国家所有的规范含义》，《法学研究》2015年第4期。[61]迥异于一般私有产权，任何人均不拥有完整公共产权亦不可能成为独立的产权主体，在某人对公共资源行使某项权利时，一般也不排斥他人对该资源行使相同之权利。就国有运营资产而言，亦要对公共领域和私人领域的不同治理规则加以精细化甄别和区分，决不能概括地在所有公共领域引入普通的商事规则。因由前述特质引致公有产权的权利和义务不完全和不统一，占有权、使用权、收益权和处分权等权利主体以及相应义务承担主体亦难以廓清。[37] 现代市场经济是一种公私混合经济，前已述及国有公物和私物上都兼具了公法和私法属性，公有产权配置必须着眼于权利(力)的配置和制衡，配置的圭臬在于实现产权关系的人格化，从而保证经济运行每个环节中的个体都处于一定的权、责、利的规范之中。由于某些特别的公共财产(如公园、河流、湖泊等)对整个社会的共同福利至关重要，必须为公共使用而保留。

对旨在保障生存的、不可转化为资源性产品的自然资源应向全社会成员平等免费开放，国家有义务保障有需要的社会成员在不影响他人权利及公益前提下的合理使用权。而且政府对国有公物的权力主要是一种公权(管理权)，其行使应受到严格的限制。

[33]正如在对美国公园街头许可案[34]的判决中，罗伯茨法官曾经指出的那样，无论所有权属于谁，自古以来大街和公园一直是为了公共使用的委托而被用于集会、公民之间讨论公共问题和交流思想等目的，有史以来这种使用一直作为公民自由的优惠、豁免权和权利的一部分。若将矿业权价款仅定位为资本的权益，则可能导致矿业权价格被严重低估，从而引致资源权益的大量流失，在制度层面诱发社会分配不公。

[38]参见张曙光、程炼：《复杂产权论和有效产权论：中国地权变迁的一个分析框架》，《经济学》(季刊)2012年第4期。质言之，其所代表的是财产权利而非公共权力。

[33]参见周刚志：《公物概念及其在我国的适用——兼析〈物权法草案(征求意见稿)〉相关条款》，《现代法学》2006年第4期。地方人大无权代表全民意志施以立法限制，故而《黑龙江省气候探测与保护条例》构成违宪。正如捷克法学家凯普纳所指出的，所有者虽为全体人民，但在法律上并不是一个所有者。在公有产权配置中如何有效提升数据挖掘、传递、应用和分析能力，实现让数据发声，从过去的数据封闭、大概决策转型为数据开放、数据共享和数据决策，就成为亟待阐释并回应的新课题。

[10]参见巩固：《自然资源国家所有权公权说》，《法学研究》2013年第4期。[68]政府必须遴选适当的民营参与者并促进其有效的配置，创造良好的管理制度环境，通过绩效评估和监督约束等手段的运用达致有效有序管理之目的。

前已述及，在我国，公共财产的概念耦合关联于社会主义公有制经济体制、国家所有权制度。当下随着社会技术发展和制度创新，越来越多的社会力量基于政府采购、特许经营、公私合作等多维路径参与到公共设施的建设、运营中来，初步形成了由政府、市场及第三部门多元协同供给公共设施之格局，但这只是公共设施供给方式之分别，并不意味着政府责任之让渡，更不是政府之退出。

对于公众而言，其在国有公物上的利益必须经由具体使用来实现，若民众依公共目的主张合理利用国有公物，则公物管理者无法定事由不得拒绝，要履行强制缔约的义务，并且使用中一般要贯彻免费使用、平等使用等原则。进而为每个公民保留了维护其最低限度自由和自主所需要的资源的控制权。

[7]为实现调整、调和种种相互冲突之利益，法律必须提供调整利益冲突标准的一般性规则。[79]参见刘尚希、樊轶侠：《公共资源产权收益形成与分配机制研究》，《中央财经大学学报》2015年第3期。为构建国有私物收益全民共享机制，除却继续完备国有资本经营预算制度，不断提升国有资本收益在民生支出中的占比外，建议在预算收入方面，从政府性基金预算中将土地出让收入剥离，并以其为主体同时纳入矿业权价款等其他类型的公共资源出让收益，构建相对独立的公有产权收益预算制度。我国曾在物权法建议稿中将这类涵括公共使用因素的公益性财产，称之为公用物。

(一)国有公物的产权配置：聚焦于公众合理使用权之拱卫 就国有公物产权而言，其所涉权利主要是政府在公物上的管理权和公众对公物的使用权。公共财产本质上归属全体国民所有，这决定了政府作为法律上的所有权人应当服从于全民的意志、服务于全民的利益，其作为受托人所享有的主要是一种纯粹的管理性权利——为受益人的利益而实施管理活动，未经委托人许可不得自行处分信托财产。

对公益性强并且与国家安全密切相关的稀土、铀等重要战略性资源，必须由特定公共法人独占支配专属利用，其收益必须主要甚至全部上缴国库，由全民共享。徐祥民：《自然资源国家所有权之国家所有制说》，《法学研究》2013年第4期。

又要约束国家权力促使其有序有效有度行使，避免过度干预或对公益方向之偏离，以保障高效地利用公物以及公平地进行惠益分享。[49] 公共信托原则蕴含公共财产在法律上是政府所有，实质上归全民所有之理念，这与我国当前的公共财产权属构造非常契合。